漢元年（前206），項羽入關后，派人向楚懷王報告并請示封王事情。懷王堅持過去的盟約：“率先進入并平定關中的為王”，任命劉邦統治關中。項羽對此氣憤不已，于是名義上仍尊奉楚懷王為義帝，讓他仍舊居住在盱眙（今江蘇盱眙東北）。二月，項羽自立為西楚霸王，掌管梁、楚地方9郡，設都彭城（今江蘇徐州），并分封了18個諸侯王。項羽本來不想讓劉邦為關中王，又擔心違反背約之名，于是與范增策劃說：“巴、蜀地方道路險峻，秦朝被流放的人都居住蜀地，而且巴、蜀兩地也地處關中。”因此封劉邦為漢王，統治巴、蜀、漢中等地，設都南鄭（今陜西漢中）。并將關中一分為三，分封給秦朝的3個降將，借以阻擋漢王東向的通道：章邯為雍王，掌管咸陽以西，設都廢丘（今陜西興平東南）；司馬欣為塞王，掌管咸陽以東、黃河以西，設都櫟陽（今陜西臨潼東北）；董翳為翟王，掌管上郡，設都高奴（今陜西延安東北）。